Versammlungen anmelden und leiten – Teil 1: Anmeldung

AnmelderIn und LeiterIn sind AnsprechpartnerInnen für die Polizei und dürfen bzw. müssen gegebenenfalls Entscheidungen treffen, die für den Ablauf der Versammlung erhebliche Auswirkungen haben können. Große Sorgen sollte man sich aber nicht machen, denn mit ein wenig Wissen und Geschick, lassen sich auch schwierige Situationen gut meistern.

Dieser Beitrag soll ein kleiner Leitfaden für diejenigen sein, die eine Versammlung planen, anmelden oder leiten wollen. Von der Anmeldung und Durchführung bis zur Beendigung werden die rechtlichen Grundlagen sowie die Rechte und Pflichten von AnmelderInnen bzw. VersammlungsleiterInnen erläutert. Es soll also gerade nicht darum gehen, was Versammlungsteilnehmerinnen und -teilnehmer dürfen – auch wenn es für VersammlungsleiterInnen hilfreich sein kann, dies zu wissen –, sondern um die für eine Versammlung verantwortlichen Personen.

Hinweis: Der Leitfaden gilt für Versammlungen unter freiem Himmel, nicht aber in geschlossenen Räumen. Die Darstellung orientiert sich am Versammlungsgesetz des Bundes (nachfolgend: VersG), soweit ein Bundesland ein eigenes Versammlungsgesetz erlassen hat, kann dieses hiervon abweichen.

Warum muss eine Versammlung angemeldet werden?

Nach Art. 8 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) haben alle Deutschen das Recht, „sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.“ Angesichts dieses eindeutigen Wortlauts erstaunt es, dass nach § 14 Abs. 1 VersG Versammlungen grundsätzlich anzumelden sind und die Durchführung einer nicht angemeldeten Versammlung unter freiem Himmel nach § 26 Nr. 2 VersG sogar strafbar ist.

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Verfassungswidrig ist das Versammlungsgesetz damit nicht. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) soll die Anmeldepflicht nicht Versammlungen verhindern, sondern gerade die effektive Durchführung ermöglichen. Durch die Anmeldung kommen VeranstalterIn und Versammlungsbehörde in Kontakt, so dass Absprachen und Vorbereitungen (z.B. im Hinblick auf die Lenkung des Straßenverkehrs) getroffen werden können.

Das Versammlungsgesetz kennt zwei Begrifflichkeiten für Versammlungen, nämlich Aufzüge (dies sind die „klassischen“ Demonstrationen, bei der die Versammlungsteilnehmer eine festgelegte Route zurücklegen) und Versammlungen im Allgemeinen. Der Aufzug ist hiernach eine besondere Form der Versammlung, rechtlich führt das jedoch nicht zu Unterschieden. Egal ob es sich um eine Demo, eine stationäre Kundgebung oder eine Kombination aus beidem handelt: Versammlung ist Versammlung, ohne dass hinsichtlich der Art ihrer Durchführung unterschieden würde.

Begriff der Versammlung

Eine Versammlung liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei einer örtlichen Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (BVerfGE 104, 92 – Sitzblockaden III).

Versammlungsrechtlich geschützt sind nur solche Zusammenkünfte, die friedlich sind. Wann dies der Fall ist, wird negativ bestimmt. Versammlungen sind unfriedlich, wenn ein „gewalttätiger und aufrührerischer Verlauf“ gewollt ist oder tatsächlich vorliegt (BVerfGE 73, 206 – Sitzblockaden I). Nicht ausreichend ist, dass sich Einzelne in dieser Weise verhalten, weil den friedlichen TeilnehmerInnen hierdurch der Schutz der Versammlungsfreiheit nicht entzogen werden kann.

„Würde unfriedliches Verhalten Einzelner für die gesamte Veranstaltung und nicht nur für die Täter zum Fortfall des Grundrechtsschutzes führen, hätten diese es in der Hand, Demonstrationen „umzufunktionieren“ und entgegen dem Willen der anderen Teilnehmer rechtswidrig werden zu lassen (so schon OVG Saarlouis, DÖV 1973, S. 863 [864 f.]); praktisch könnte dann jede Großdemonstration verboten werden, da sich nahezu immer „Erkenntnisse“ über unfriedliche Absichten eines Teiles der Teilnehmer beibringen lassen.“

BVerfGE 69, 315 – Brokdorf

Solange eine Versammlung also nicht insgesamt unfriedlich ist, kann sie den Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG in Anspruch nehmen.

Ohne Waffen betrifft die Gegenstände, die Waffen sind oder als solche genutzt werden können und sollen. Das Mitführen von Waffen auf Versammlungen ist nach § 27 VersG strafbar.

Sitzblockaden sind nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von Art. 8 GG geschützte Versammlungen. Wenn durch sie ein Anliegen thematisiert werden soll und strafrechtliche Grenzen nicht überschritten werden, sind sie nicht unfriedlich. Es gilt: Passiver Protest ist erlaubt.

„Art. 8 GG schützt die Freiheit kollektiver Meinungskundgabe bis zur Grenze der Unfriedlichkeit. Die Unfriedlichkeit wird in der Verfassung auf einer gleichen Stufe wie das Mitführen von Waffen behandelt. Unfriedlich ist eine Versammlung daher erst, wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit wie etwa aggressive Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden, nicht schon, wenn es zu Behinderungen Dritter kommt, seien diese auch gewollt und nicht nur in Kauf genommen.“

BVerfGE 104, 92 – Sitzblockaden III

Blockaden dürfen öffentlich grundsätzlich trainiert werden, Blockadetrainings stellen eine eigene Versammlung dar. Ist mit dem Blockadetraining der Aufruf zur Verhinderung einer rechten Demonstration verbunden oder sollen andere genötigt werden, kann dies einen Aufruf zu Straftaten darstellen. Nach Auffassung des OVG NRW steht das Training trotzdem unter Umständen unter dem Schutz des Versammlungsrechts (OVG NRW, Urteil vom 18.09.2012 – 5 A 1701/11. Siehe auch VG Stuttgart, Urteil vom 12.06.2014 – Az. 5 K 808/11, anderer Ansicht ist hingegen das Nds. OVG, Beschluss vom 28.07.2011 – 11 LA 101/11).

Wann angemeldet werden muss

Anders als häufig angenommen muss die Versammlung nicht 48 Stunden vor ihrem Beginn bei der Versammlungsbehörde angemeldet werden, sondern vor öffentlicher Ankündigung der Versammlung. Bei der Bewerbung der Versammlung ist zu beachten, dass nach § 2 Abs. 1 VersG der Name des Veranstalters bzw. der Veranstalterin anzugeben ist. VeranstalterIn können eine Person, aber auch ein Verein oder ein loses Bündnis sein.

Ist eine Versammlung nicht angemeldet, darf sie von der Polizei trotzdem nicht ohne Weiteres aufgelöst werden, selbst dann wenn die Anmeldung zeitlich möglich war und dennoch (unbewusst oder bewusst) unterlassen wurde (BVerfGE 69, 315 – Brokdorf)

Eilversammlungen sind Versammlungen, die sich auf kurzfristig eingetretene Ereignisse beziehen, weshalb die Anmeldefrist nicht eingehalten werden kann. Auch sie müssen angemeldet werden, die Frist von 48 Stunden wird hier aber angemessen verkürzt. Es empfiehlt sich trotzdem auch bei Eilversammlungen, so schnell wie möglich anzumelden, auch um noch reagieren zu können, falls die Versammlungsbehörde Auflagen macht oder gar ein Versammlungsverbot verfügt.

Bei Spontanversammlungen, also der sofortigen Zusammenkunft von Menschen, ist eine Anmeldung nicht möglich und daher auch verzichtbar.

Spontanversammlungen haben erst einmal keine LeiterIn, da es keine VeranstalterIn gibt. Es kann aber eine Person als LeiterIn fungieren. Ob dies sinnvoll ist, sollte im Einzelfall entschieden werden. Verlangt die Polizei eine LeiterIn sollte darauf hingewiesen werden, dass für Spontanversammlungen keine LeiterIn erforderlich ist.

Kein zu großes Engagement in der Diskussion, um nicht als „WortführerIn“ von der Polizei faktisch als LeiterIn angesehen zu werden.

Wie anzumelden ist

In der Anmeldung müssen die Eckdaten der geplanten Versammlung angegeben werden. Wegen § 14 Abs. 2 VersG ist zudem zwingend eine verantwortliche VersammlungsleiterIn zu benennen. In der Regel stellt die zuständige Versammlungsbehörde, dies ist in Nordrhein-Westfalen die Polizei, ein Formular zur Verfügung. Ist ein solches nicht vorhanden, sollten angegeben werden

• Thema, Datum und Ort
• Beginn und geplantes Ende
• VeranstalterIn und LeiterIn (mit Name, Adresse, Telefonnummer und ggf. E-Mail-Adresse)
• ggf. Route
• ungefähre TeilnehmerInnenzahl
• ob und wie viele OrdnerInnen eingesetzt werden sollen.

Angemeldet werden kann über alle Kommunikationswege, also auch telefonisch, es empfiehlt sich aber per Telefax oder E-Mail, weil so Zeitpunkt und Inhalt der Anmeldung nachgewiesen werden können.

Wer anmelden kann

Veranstalten und anmelden kann eine Versammlung grundsätzlich jeder. Auf die Versammlungsfreiheit des Art. 8 GG können sich zwar nur für deutsche StaatsbürgerInnen berufen, § 1 Abs. 1 VersG erweitert die Möglichkeit, eine Versammlung anzumelden, auf Personen, die keinen deutschen Pass haben.

Wo sich versammelt werden darf

Es gilt, dass die VeranstalterIn selbst über Art und Weise der Durchführung der Versammlung entscheidet. Dazu gehört, dass er den Ort der Versammlung frei wählen kann, richtet sich der Protest gegen ein örtliches Ziel (z.B. eine andere Versammlung) kann daher darauf bestanden werden, in Hör- und Sichtweite zu demonstrieren. Die Versammlungsbehörde muss gegebenenfalls, wenn eine Versammlung an einem Ort nicht möglich sein sollte, eine Einigung mit dem Veranstalter treffen oder ihm durch eine Auflage einen anderen Ort zuweisen.

In seiner Fraport-Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht zudem klargestellt, dass Versammlungen auch auf Flächen stattfinden dürfen, die dem öffentlichen Verkehr eröffnet sind (BVerfGE 128, 226 – Fraport). Dies ist insbesondere relevant, wenn sich an Orten versammelt werden soll, die (jedenfalls teilweise) dem Staat gehören, z.B. Flughäfen oder Bahnhöfe. Auch wenn eine Fläche einer vollständig privaten Gesellschaft gehört, kann diese möglicherweise verpflichtet sein, eine Versammlung zu dulden. Zu beachten ist jedoch, dass der Betrieb nicht übermäßig gestört werden darf. Die Polizei kann daher gegebenenfalls die Auswirkungen der Versammlung durch geeignete Auflagen begrenzen.

Eine Einschränkung der freien Ortswahl gilt für Bannmeilen, die im Gesetz über befriedete Bezirke für Verfassungsorgane des Bundes und entsprechenden Landesgesetzen bestimmt sind.

Welche Hilfsmittel verwendet werden dürfen

Von der Versammlungsfreiheit umfasst sind die Hilfsmittel, die verwendet werden, um das Anliegen der Versammlung kundzutun, typischerweise sind dies Megafone und Lautsprecheranlagen (BVerfG, Beschluss vom 26.06.2014 – 1 BvR 2135/2009).

Die Nutzung anderer Hilfsmittel ist erlaubt, wenn diese in einem inneren Zusammenhang mit dem Inhalt der Kundgebung steht. So haben die Gerichte die Aufstellung von Pavillons für eine Versammlung, die auf die Unterbringung von Flüchtlingen hinweisen wollte, gebilligt (OVG NRW, Beschluss vom 25.07.2012 – 5 B 853/12; OVG Hamburg, Urteil vom 11.06.2013 – 4 Bs 166/13 5 E 2200/13). Aber nicht jede Begleiterscheinung einer Versammlung oder die nötige Infrastruktur (Zelte, Ver- und Entsorgungseinrichtungen etc.) ist versammlungsrechtlich geschützt. Die Hilfsmittel müssen zur Verwirklichung des Versammlungszwecks „funktional oder symbolisch für die kollektive Meinungskundgabe wesensnotwendig“ sein (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.08.2012 – OVG 1 S 108.12).

Flugblätter dürfen auf Versammlungen ohne Weiteres verteilt werden.

Für Informationsstände oder andere nicht in einem inneren Zusammenhang mit der Versammlung stehende Hilfsmittel, die über den allgemeinen Gebrauch des öffentlichen Straßenraums hinausgehen (z.B. Plakataufsteller), muss beim Ordnungsamt separat eine Sondernutzungserlaubnis beantragt werden.

Das Kooperationsgespräch

Die Polizei ist verpflichtet, sich versammlungsfreundlich zu verhalten. Sie trifft daher eine Kooperationspflicht, die Polizei soll auf die ordnungsgemäße Durchführung der Versammlung hinwirken und AnmelderInnen dabei unterstützen. Bei größeren Versammlungen setzt die Polizei ein Kooperationsgespräch an, um den geplanten Ablauf zu besprechen und offene Punkte zu klären. Verhält sich die Polizei nicht kooperativ, indem sie kein Kooperationsgespräch ansetzt und trotzdem schwerwiegende Auflagen erlässt oder gar ein Verbot ausspricht, kann dies einen zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme führenden Verfahrensfehler darstellen (VG Stuttgart, Urteil vom 04.11.2014 – 5 K 4608/03).

Zum Kooperationsgespräch sollten AnmelderInnen wenn möglich nicht allein gehen, er sollte sich von einer weiteren Person begleiten lassen. Im Vorfeld sollte genau überlegt werden, wie auf Anforderungen der Polizei reagiert wird. Das Auftreten sollte verbindlich und höflich, aber bestimmt sein.
AnmelderInnen sollten nicht vorschnell jedem Wunsch der BeamtInnen, der im Kooperationsgespräch geäußert wird, nachgeben. Es sollte immer auf einen klagefähigen Bescheid bestanden werden, um hinterher mit den anderen Mitstreiterinnen und Mitstreitern das weitere Vorgehen beraten zu können.

Checkliste: Kooperationsgespäch

• Nicht alleine hingehen
• Zurückhaltung bei Zusagen
• Auf klagefähigen Bescheid bestehen

Bestätigung der Anmeldung

Nach einem Kooperationsgespräch bestätigt die Polizei die Versammlungsanmeldung und erteilt in der Regel Auflagen („beschränkende Verfügungen“). Reichen Auflagen nicht aus, kann sie als letztes Mittel („ultima ratio“) ein Verbot der Versammlung verfügen, aber auch nur dann. Auflagen gehen einem Verbot vor, weil mit ihnen  die Versammlung in veränderter Weise durchgeführt werden kann.

Auflagen und Verbot

Rechtsgrundlage für Auflagen und Verbot ist § 15 Abs. 1 VersG. Voraussetzung dafür, dass eine Versammlung auf diesem Wege beschränkt wird ist, dass „nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.“

Die Polizei muss tragfähige konkrete Gründe dafür anführen können, warum sie die Versammlungsfreiheit beschränkt. Dabei gilt, dass ein Verbot nur zum Schutz von dem Versammlungsrecht gleichwertigen Rechtsgütern ausgesprochen werden kann. „Belästigungen, die sich zwangsläufig aus der Massenhaftigkeit der Grundrechtsausübung ergeben und sich ohne Nachteile für den Veranstaltungszweck nicht vermeiden lassen, werden Dritte im allgemeinen ertragen müssen. Aus bloßen verkehrstechnischen Gründen werden Versammlungsverbote um so weniger in Betracht kommen, als in aller Regel ein Nebeneinander der Straßenbenutzung durch Demonstranten und fließenden Verkehr durch Auflagen erreichbar ist“ (BVerfGE 69, 315 – Brokdorf).

Auflagen müssen inhaltlich bestimmt sein, das heißt aus ihnen muss sich zweifelsfrei ergeben, was verlangt ist. Sind sie zu allgemein formuliert oder unklar, sind sie rechtswidrig. Ferner müssen sie verhältnismäßig sein.

Die Grundlagen des Versammlungsrechts – verständlich erklärt. Wie melde ich eine Versammlung an? Wie wehre ich mich gegen Auflagen der Behörden? Diese und weitere Fragen beantwortet das Buch mit zahlreichen Beispielen für alle, die ihr Anliegen effektiv auf die Straße tragen wollen.

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Typische Auflagen

Typische Auflagen sind

• die Änderung der Route: Der VeranstalterIn kommt das Recht zu, die Durchführung der Versammlung zu bestimmen. Eine Änderung der Route kann die Polizei nur dann rechtmäßig verfügen, wenn Rechtsgüter konkret gefährdet sind (z.B. weil keine Fluchtwege vorhanden sind).
• Lärmschutz: Die Polizei kann der VeranstalterIn aufgeben, dass technische Hilfsmittel eine bestimmte Lautstärke nicht überschreiten. Die Nutzung von Lautsprechern oder Megafonen kann sie jedoch nicht gänzlich untersagen.
• OrdnerInnen: Bei größeren Versammlungen ist es üblich, dass für je eine bestimmte Teilnehmerzahl eine OrdnerIn einzusetzen ist.
• Transparente/Fahnenstöcke: Häufig wird die Länge von Transparenten und Fahnenstöcken in der Auflage begrenzt.
• Vermummung/Waffen: Bei einer Versammlung, die voraussichtlich friedlich bleiben wird, ist eine an die VersammlungsleiterIn gerichtete Auflage, das Mitführen von Gegenständen, die geeignet und den Umständen nach dazu bestimmt sind, die Feststellung der Identität zu verhindern, während der Versammlung verbieten, rechtswidrig (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.08.2012 – 1 S 618/12).

Problematisch sind insbesondere Auflagen, die dazu führen, dass ein freier Zugang zur und Abgang von dem Versammlungsort nicht oder nicht durchgehend gewährleistet ist.

VersammlungsteilnehmerInnen müssen grundsätzlich die Möglichkeit haben, ungehindert zu einer Versammlung zu gelangen und müssen sie auch wieder verlassen können.

Rechtsschutz

Die Rechtmäßigkeit von Auflage und Verbot können im Eilverfahren vor den Verwaltungsgerichten überprüft werden. Die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG ist ein kollektives Recht, klagen können daher nicht nur VeranstalterIn und LeiterIn, sondern auch VersammlungsteilnehmerInnen. Das Kostenrisiko ist überschaubar. Im Verwaltungsprozess zahlt immer derjenige, der unterliegt. Wird der Prozess verloren, fallen in der ersten Instanz Gerichtsgebühren von in der Regel 438,00 € und Auslagen der Behörde in Höhe von 20,00 € an. Lässt man sich anwaltlich vertreten, kommen noch die Anwaltskosten hinzu. Es lohnt sich, vorab mit den MitstreiterInnen darüber zu sprechen, ob im Falle, dass geklagt werden muss, ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung stehen.