Polizei darf Versammlungen nicht für Öffentlichkeitsarbeit fotografieren

Fotografierende Beamte könnten von einer Teilnahme an einer Versammlung abschrecken, dies stelle einen Eingriff in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit dar. Eine gesetzliche Grundlage hierfür gebe es nicht.

Im Verfahren hatte sich das Land Nordrhein-Westfalen auf das Kunsturhebergesetz berufen. Dieses erlaubt die Veröffentlichung von Bildern, die bei Versammlungen aufgenommen wurden. Das Land Nordrhein-Westfalen hatte sich auf das Kunsturhebergesetz (kurz: KunstUrhG oder KUG) berufen. Dieses erlaubt die Veröffentlichung von Fotos, die öffentliche Versammlungen zeigen.

Das Oberverwaltungsgericht sieht dies anders und trifft grundsätzliche Aussagen zur Anwendbarkeit des KunstUrhG zum Zwecke der staatlichen Öffentlichkeitsarbeit. Das Urteil in einer ersten Schnellanalyse.

Beamte fotografieren für Facebook und Twitter

Gegenstand des Verfahrens war eine Versammlung in Essen-Steele. Das Bündnis „Essen stellt sich quer“ demonstrierte gegen eine rechte Gruppierung. Während des Verlaufs der Versammlung wurde einer der späteren Kläger, der die Versammlung leitete, darauf angesprochen, dass Beamte fortwährend Fotoaufnahmen fertigten. Die Beamten wurden gebeten, das Fotografieren zu unterlassen.

Bildaufnahmen von der Versammlung wurden über die Accounts der Polizei Essen bei Facebook und Twitter veröffentlicht. Auf diesen waren nicht nur Einsatzmittel der Polizei zu sehen, sondern auch einzelne Versammlungsteilnehmer.

Mit ihrer Klage begehrten der Versammlungsleiter und ein weiterer Versammlungsteilnehmer die Feststellung, dass die Anfertigung der Fotos und ihre Veröffentlichung bei Facebook bzw. Twitter rechtswidrig war. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen gab der Klage statt, das Land ging daraufhin in Berufung.

Eingriff in die Versammlungsfreiheit

Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass die Anfertigung von Fotos einer Versammlung einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG darstellt.

Die Verfassungsrichter hatten zum bayerischen Versammlungsgesetz geurteilt, dass Übersichtsaufnahmen nach dem heutigen Stand der Technik für die Aufgezeichneten immer ein Grundrechtseingriff darstellen, weil die Einzelpersonen auch in Übersichtsaufzeichnungen in der Regel individualisierbar mit erfasst sind. Sie können, ohne dass technisch weitere Bearbeitungsschritte erforderlich sind, durch schlichte Fokussierung erkennbar gemacht werden, so dass einzelne Personen identifizierbar sind. Ein prinzipieller Unterschied zwischen Übersichtsauf zeichnungen und personenbezogenen Aufzeichnungen besteht insoweit nicht.

Das Fotografieren der Versammlungsteilnehmer durch Polizeibeamte entfaltete, so das Oberverwaltungsgericht, eine Abschreckungs- und Einschüchterungswirkung, die geeignet war, Personen von der Versammlungsteilnahme – und damit von der Grundrechtswahrnehmung abzuhalten oder zumindest in ihrem Verhalten während der Versammlungsteilnahme zu beeinflussen.

Dieser Effekt wird noch dadurch intensiviert, dass für die Versammlungsteilnehmer nicht klar war, zu welchem Zweck die Aufnahmen gemacht und in welchem – vom Anlass der Versammlung möglicherweise völlig unabhängigen – Kontext sie ggf. gespeichert und später verwertet werden. […] Insbesondere hatten die Versammlungsteilnehmer, darunter die Kläger, keinen Grund zu der Annahme, dass die technischen Möglichkeiten der eingesetzten Digitalkamera nicht ausreichen würden, um einzelne Versammlungsteilnehmer individualisierbar abzulichten, sei es im Foto-, sei es im Videoformat.

OVG NRW, Urteil vom 17.09.2019 – 15 A 4753/18

Westen ändern an einem Eingriff nichts

Das Land hatte sich im Verfahren noch damit gerechtfertigt, dass sie heute nicht mehr Versammlungen fotografiere, ohne dies zu kennzeichnen, zum Beispiel mit Westen.

Auch eine solche klare Kommunikation des Zwecks der Aufnahmen änder allerdings an einem Eingriff in das Grundrecht nichts, so das Oberverwaltungsgericht. Es macht keinen Unterschied, dass die Fotos nicht zur Gefahrenabwehr angefertigt wurden, sondern für die polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit.

Im Gegenteil wird der Abschreckungs- und Einschüchterungseffekt bei lebensnaher Betrachtung potentiell noch verstärkt, wenn Versammlungsteilnehmern – etwa durch eine Kennzeichnung der fotografierenden Beamten als Angehörige der Öffentlichkeitsarbeitsabteilung „PÖA“ – bewusst ist, dass die Fotos auf dem Twitter- bzw. Facebookaccount der Polizei veröffentlicht werden sollen. Denn die Versammlungsteilnehmer müssen dann mit einem erheblich gesteigerten Verbreitungsgrad dieser Lichtbilder und einem entsprechenden breiten – potentiell weltweiten – Bekanntwerden ihrer Versammlungsteilnahme rechnen. Abgesehen davon würde auch die Offenlegung des Zwecks der Öffentlichkeitsarbeit die Versammlungsteilnehmer für sich genommen noch nicht darüber informieren, welcher Art der Öffentlichkeitsarbeit das Fotografieren dienen soll. Die Transparenz der Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit lässt das Unsicherheitserzeugungspotential des Fotografierens in Bezug auf die Versammlungsteilnehmer daher nicht per se entfallen.

OVG NRW, Urteil vom 17.09.2019 – 15 A 4753/18

Auch das nachträgliche Löschen der Fotos führte nicht dazu, dass ein Eingriff nicht vorliegt. Dabei weist das Gericht darauf hin, dass die Fotos zumindest für eine gewisse Zeit durch jedermann heruntergeladen werden konnten.

Keine „vollständige Subjektivierung“ des Eingriffsbegriffs

Das Land argumentierte, wenn man auf das Gefühl des Überwachtseins abstellen wollte, würde dies dazu führen, dass damit der Begriff des Eingriffs vollständig subjektiviert werde. Es könne nicht von dem Gefühl des Betroffenen abhängen, ob ein Eingriff in Grundrechte vorliege.

Das Oberverwaltungsgericht erteilt dem eine Absage. Denn natürlich kommt es nicht auf Gefühle an, sondern auf die objektiven Umstände und die Wahrscheinlichkeit einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten. Dem ist uneingeschränkt zuzustimmen.

Versammlungsgesetz für Bildaufnahmen abschließend

Versammlungen sind polizeifest. Das führt dazu, dass Polizeibehörden Eingriffe in Versammlungen auf das Versammlungsgesetz stützen können müssen. Zur Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren kann zusätzlich auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht zurückgegriffen werden.

Das Oberverwaltungsgericht führt in seiner Entscheidung aus, dass die Anfertigung von Bildaufnahmen in § 12a Versammlungsgesetz abschließend geregelt sind. Das Gesetz nenne die Voraussetzungen, mache Vorgaben für die Aufbewahrung der Daten und bestimmt, dass die Befugnisse nach Maßgabe der Strafprozessordnung und des Ordnungswidrigkeitengesetzes unberührt bleiben. Daraus ist zu folgern, dass für weitere Maßnahmen kein Raum verbleiben soll.

Da die Voraussetzungen des § 12a Versammlungsgesetz aber nicht vorlagen, dieser dient der Gefahrenabwehr, konnten die Fotoaufnahmen nicht auf das Versammlungsgesetz gestützt werden.

KunstUrhG ebenfalls keine Grundlage

Damit hätte es das Gericht bewenden lassen können, es schließt aber weitergehende Überlegungen für den Fall an, dass man das Versammlungsgesetz nicht für abschließend hielte und auf die Regelung des KunstUrhG zurückgreifen wollte.

Nach § 22 KUG ist eine Verbreitung von Bildern einer Person grundsätzlich nur mit deren Einwilligung zulässig. § 23 KUG nennt bestimmte Situationen, in denen eine Einwilligung entbehrlich ist:

Ohne die nach § 22 erforderliche Einwilligung dürfen verbreitet und zur Schau gestellt werden: […] 3.Bilder von Versammlungen, Aufzügen und ähnlichen Vorgängen, an denen die dargestellten Personen teilgenommen haben.

§ 23 Abs. 1 KUG

Auf diese Ausnahme kann sich die Polizei im Zusammenhang mit Versammlungen, so das Oberverwaltungsgericht, nicht berufen.

Diese Vorschrift ist ersichtlich nicht auf hoheitliche Maßnahmen zugeschnitten, bei denen ein grundrechtlicher Schutz des staatlichen Akteurs von vornherein nicht in Betracht kommt. Dies wird auch dadurch verdeu licht, dass § 24 KunstUrh, der explizit an Behörden adressiert ist, nur die Zulässigkeit der Veröffentlichung von Bildnissen regelt, während es für die Anordnung der Maßnahme – also das Anfertigen der Bildnisse – einer eigenständigen rechtlichen Grundlage bedarf. Diese folgt zumeist aus strafprozessualen Regelungen und kann daher durchaus an engere Voraussetzungen gebunden sein als die nach § 24 KunstUrhG zulässige Beschränkung des Bildrechts.

OVG NRW, Urteil vom 17.09.2019 – 15 A 4753/18

Im Übrigen führe auch eine Interessenabwägung, nach § 23 Abs. 2 KunstUrhG kann die Verbreitung bei Überwiegen der berechtigten Interessen des Abgebildeten unzulässig sein, zu einer Rechtswidrigkeit der Maßnahme.

Fotos auch datenschutzrechtlich nicht zulässig

Schließlich setzt sich das Oberverwaltungsgericht mit der Frage auseinander, ob die Datenschutzgesetze eine Grundlage für die Anfertigung der Fotos darstellen könnten – und verneint dies.

Dabei weist das Gericht auch auf die aktuelle Rechtslage nach der DSGVO hin. Das KUG geht als spezielles Gesetz vor. Art. 85 DSGVO erlaubt nationale Gesetze mit Abweichungen von der DSGVO, insbesondere zugunsten der Verarbeitung zu journalistischen Zwecken.

Und jetzt kommt es:

Eine Polizeibehörde wird aber nicht journalistisch tätig, auch wenn sie Öffentlichkeitsarbeit betreibt.

OVG NRW, Urteil vom 17.09.2019 – 15 A 4753/18

Dies war auch ein Argument von mir im Verfahren. § 23 KUG ist nicht auf die staatliche Öffentlichkeitsarbeit zugeschnitten. Das bei vielen Behörden anzutreffende Selbstverständnis, so tätig werden zu dürfen wie die Presse, wird mit diesem schlichten Satz des Oberverwaltungsgerichts gerade gerückt.

In der Konsequenz bleibt eine Öffentlichkeitsarbeit der Behörden zwar weiter zulässig, aber eben nicht auf der schematischen Abwägung des KunstUrhG. Das ist jedenfalls dann von Relevanz, wenn es um grundrechtssensible Bereiche geht. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hatte dies noch anders gesehen.

Dritte Runde in Leipzig?

Das Urteil ist noch nicht rechtskräftig. Wegen grundsätzlicher Bedeutung hat das Oberverwaltungsgericht die Revision zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig zugelassen. Nun liegt es am Land Nordrhein-Westfalen zu entscheiden, ob die Vorgänge auf der Versammlung in Essen-Steele einer höchstrichterlichen Klärung zugeführt werden.

Update: Mittlerweile hat das Land NRW die zunächst eingelegte Revision zum Bundesverwaltungsgericht zurückgenommen.