Ähnlich hatte sich kurz zuvor Bundesinnenminister Thomas de Maizière geäußert: „Es darf nicht sein, dass ein Bundesland mit Außengrenzen keine Schleierfahndung im Grenzraum erlaubt“, sagte er der Rheinischen Post mit Bezug auf Nordrhein-Westfalen.
Das Donnerwetter der Unionsminister aus Bund und Bayern richtete sich gegen den eigenen designierten Ministerpräsidenten und seinen Koalitionspartner in spe. Bei den Koalitionsgesprächen zwischen CDU und der FDP in Nordrhein-Westfalen hatte die Schleierfahndung für einige Diskussionen gesorgt. Laschet hatte sich im Wahlkampf lautstark für dafür ausgesprochen. Es sei „nicht hinnehmbar, dass ausgerechnet das große Transitland Nordrhein-Westfalen zu den wenigen Bundesländern zählt, die ihrer Polizei diese Möglichkeit bislang vorenthalten“, heißt es im CDU-Landtagswahlprogramm.
Laschet musste also liefern, die FDP aber stellte sich quer. Man traf sich in der Mitte. Nun soll es nicht eine Schleierfahndung geben, stattdessen haben sich die möglichen Koalitionspartner auf das Instrument der „strategischen Fahndung“ geeinigt. Damit sollen verdachtsunabhängige Kontrollen ebenfalls möglich sein, aber nur anlassbezogen. Man darf auf die konkrete Regelung gespannt sein, denn die Anwendung in der Praxis wird maßgeblich davon abhängen, was als Anlass für unabhängige Kontrollen definiert wird. Es ist zu erwarten, dass die CDU darauf dringen wird, die Hürden möglichst gering zu halten.
Ohnehin ist die Schleierfahndung als Instrument umstritten. Aus bürgerrechtlicher Perspektive ist sie einer ganzen Reihe von Einwänden ausgesetzt.
Fehlende Bestimmtheit
Der Schleierfahndung fehlt es an der notwendigen Bestimmtheit. Schon um einen gerichtlichen Schutz von Grundrechten zu gewährleisten, muss die Polizeiarbeit deshalb wirksam durch Normen begrenzt werden. Darüber hinaus berührt eine fehlende Bestimmtheit einen wesentlichen Grundsatz des demokratischen Rechtsstaats: Die Gewaltenteilung. Kann die Verwaltung eine Maßnahme letztlich frei anordnen, ohne dass das Gesetz hierzu hinreichende Vorgaben macht, fehlt es an einer Begrenzung durch eine andere Gewalt.
Die Regelungen zur Schleierfahndung in den Bundesländern, die sie bereits eingeführt haben, verwenden unbestimmte Rechtsbegriffe wie „Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr“ oder „polizeiliche Erfahrung“. Diese sollen das polizeiliche Handeln begrenzen, sind aber so schwammig, dass von ihnen keine Begrenzung ausgeht. Der Polizei wird damit ein Blankoscheck für den Eingriff in Grundrechte ausgestellt.
Die Verfassungsgerichte der Länder haben die Schleierfahndung im Grundsatz gebilligt, allerdings betont, dass es keinen vollständigen Verzicht auf begrenzende Elemente geben dürfe. So befand der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Regelungen im bayerischen Polizeiaufgabengesetz nur vor dem Hintergrund für verfassungsgemäß gehalten, dass „Lageerkenntnisse oder polizeiliche Erfahrungen ergeben, dass die Kontrolle zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten Aufenthalts oder der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität dient.“
Diese Rechtsprechung ist zu kritisieren, weil auch das Heranziehen polizeiliche Lageerkenntnisse polizeiliches Handeln nicht hinreichen zu begrenzen vermag. Das Oberverwaltungsgericht Hamburg legt einen strengeren Maßstab an und tritt dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung zu den Hamburger „Gefahrengebieten“ entgegen. Nach § 4 Abs. 2 des früheren Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei (HmbPolDVG) konnte die Polizei Personen „kurzfristig anhalten, befragen, ihre Identität feststellen und mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen, soweit auf Grund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden und die Maßnahme zur vorbeugenden Bekämpfung der Straftaten erforderlich ist.“ Das Oberverwaltungsgericht Hamburg hat festgestellt, dass die gesetzliche Regelung verfassungswidrig war, weil es ihr an der erforderlichen Bestimmtheit fehlte:
Das Gebot soll sicherstellen, dass der betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen und ggf. sein Verhalten mit Blick auf die geltende Rechtslage ausrichten kann. Es soll ferner gewährleisten, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet – hier weist das Bestimmtheitsgebot Überschneidungen mit dem Parlaments- bzw. Wesentlichkeitsvorbehalt auf –, damit die Entscheidung über die Grenzen der Freiheit des Bürgers nicht einseitig in das Ermessen der Verwaltung gestellt ist. Dem Gesetz kommt im Hinblick auf den Handlungsspielraum der Exekutive eine begrenzende Funktion zu, die rechtmäßiges Handeln des Staates sichern und dadurch auch die Freiheit der Bürger schützen soll. Durch die Beachtung des Bestimmtheitsgebots soll schließlich ermöglicht werden, dass die Gerichte die Rechtskontrolle effektiv durchführen können. Der Anlass, der Zweck und die Grenzen eines im Gesetz vorgesehenen Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden.
OVG Hamburg, Urteil vom 13.05.2015 – 4 Bf 226/12
Damit werde, so das Oberverwaltungsgericht Hamburg, eine relevante, die polizeilichen Befugnisse schon auf der Normebene beschränkende Eingriffsschwelle nicht formuliert. Denn wenn die Einschätzung der Polizei der einzige Maßstab für einen Grundrechtseingriff sei, könne die Polizei diese Voraussetzung selbst herstellen. Die Polizei bestimme damit selbst die näheren Voraussetzungen eines Eingriffs, was gerade Aufgabe des Gesetzgebers sei. Eine nachträgliche Rechtskontrolle durch Gerichte werde so weitgehend inhaltslos.
Die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts überzeugt. Denn es kann nicht alleine von der Einschätzung der Polizei abhängen, ob auf die sonst im Polizeirecht erforderliche Anknüpfung an tatsächliche Umstände verzichtet werden kann. Hinzu kommt, dass die Polizei schon heute an bestimmten Orten anlasslos kontrollieren kann, zum Beispiel, wenn dort Straftaten von erheblicher Bedeutung geplant oder begangen werden (siehe § 12 Abs. 1 Nr. 2 des Polizeigesetzes NRW). Diese Möglichkeit hat die Polizei jedoch nur, wenn Tatsachen diese Annahme rechtfertigen.
Diskriminierende Wirkung
Nach der Silvesternacht 2016, bei der hunderte Menschen allein aufgrund ihrer Hautfarbe eingekesselt wurde, erhielt die Kölner Polizei für ihr Vorgehen viel Verständnis. Damals habe ich im Tagesspiegel kritisiert, dass man Migranten das Grundgesetz immer wieder wie eine Bibel präsentiert, auf die sie zu schwören hätten, während sich die Mehrheitsgesellschaft nicht darum schert, wenn ihre Grundrechte massenhaft verletzt werden. Die Situation in Köln war kein Einzelfall, vielmehr sind Personenkontrollen aufgrund äußerer Merkmale wie der Hautfarbe polizeilicher Alltag.
„Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden“, so heißt es in Art. 3 Abs. 3 S. 1 des Grundgesetzes. Bei anlasslosen Personenkontrollen ist es daher nicht erlaubt, das phänotypische Erscheinungsbild eines Menschen als Auswahlkriterium heranzuziehen. Verzichtet der Gesetzgeber aber auf ein begrenzendes Merkmal besteht die hohe Wahrscheinlichkeit, dass Menschen allein aufgrund ihres Aussehens kontrolliert werden. Derartige Normen sind, so schreibt das Deutsche Institut für Menschenrechte in Bezug auf Personenkontrollen nach § 22 Abs. 1a des Bundespolizeigesetzes, letztlich darauf angelegt aufgrund von Pauschalverdächtigungen zu kontrollieren, vor allem wenn es um die Kontrolle wegen der Verletzung ausländerrechtlicher Bestimmungen geht.
Fehlende Gesetzgebungskompetenz
Die Einführung der Schleierfahndung wird vorrangig mit dem möglichen Aufdecken von Straftaten begründet. Dies ist auch ihr vorrangiger Zweck, es geht nicht um Vermeidung möglicher Straftaten, die noch nicht begangen wurden, sondern um Strafverfolgung. Für solche repressive Regelungen weist das Grundgesetz dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu. Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf das Strafrecht. Davon umfasst ist das Strafverfahrensrecht, das durch den Bund allerdings abschließend geregelt wurde. Die Länder sind daher nur für gesetzliche Regelungen zur (präventiven) Abwehr von Gefahren zuständig.
Geringer Nutzen
Der Befugnis zu anlasslosen Grundrechtseingriffen steht ein verhältnismäßig geringer Nutzen gegenüber. Die Verfassungsgerichte der Länder haben dies in der Vergangenheit bereits festgestellt. Diese Skepsis werde von den bisherigen Datenanalysen in der Literatur, so Prof. Michael Bäuerle von der Hessischen Hochschule für Polizei und Verwaltung, „nicht gerade widerlegt“. Mit anderen Worten: Es fehlt an einem empirischen Beleg für einen Nutzen der Schleierfahndung. Das Fazit Bäuerles anlässlich einer Anhörung vor dem Innenausschuss fällt dem entsprechend vernichtend aus:
Nach alledem spricht wenig dafür, dass der Nordrhein-Westfälischen Polizei bisher mit der Schleierfahndung ein sehr schlagkräftiges Instrument für die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität – wie des Wohnungseinbruchsdiebstahls durch reisende Täter – gefehlt hat.
Prof. Dr. Michael Bäuerle
Mit der Schleierfahndung stochert die Polizei im Nebel und hofft, damit ein paar Straftäter zu erwischen. Damit die Methode effektiv ist, braucht es nicht nur eine gehörige Portion Glück, dass einem der richtige ins Netz geht, sondern auch viel Personal. Gegen Terrorismus werden anlasslose Kontrollen nicht helfen, wie die Vergangenheit zeigt. Denn in den Fällen, in denen Anschläge verübt oder geplant wurden, waren die Täter den Behörden bereits bekannt. Dass die Sicherheitsbehörden an anderen Stellen nicht rechtzeitig reagiert haben, begründet keine Notwendigkeit für die Schleierfahndung.
Sicherheit darf nicht nur als Schutz vor körperlichen Übergriffen verstanden werden. Sicherheit bedeutet auch, die Grundrechte vor Übergriffen des Staates zu schützen. So gesehen gibt es „eklatante Sicherheitslücken“: Sie heißen de Maizière und Herrmann.
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